La legge 23 settembre 2025, n. 132, recante «Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale», è in vigore dal 10 ottobre 2025 (Gazzetta Ufficiale). Il 4 agosto 2026 il Consiglio dei ministri ha approvato in esame definitivo i due decreti legislativi che ne esercitano le deleghe (comunicato n. 185); il primo è stato pubblicato il 15 settembre ed entra in vigore il 30, il secondo non risulta ancora pubblicato, mentre il termine di dodici mesi per l’esercizio delle deleghe viene a scadere il 10 ottobre 2026. Al di là del calendario, la lettura dei ventotto articoli restituisce un principio comune a tutte le disposizioni di settore: la decisione è riservata alla persona fisica. Il medico, il magistrato, il funzionario, il professionista e il datore di lavoro non possono trasferire a un sistema la scelta che la legge attribuisce loro. Si tratta di una riserva di decisione umana la cui effettività dipende, come si dirà, dalla capacità di chi la esercita di comprendere ciò che il sistema ha prodotto.
Un rapporto di conformità, non un secondo binario di obblighi
Due enunciati fissano il rapporto fra la legge nazionale e il diritto europeo meglio di qualsiasi parafrasi. L’articolo 1, comma 2, dispone che le disposizioni della legge «si interpretano e si applicano conformemente al regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024» (EUR-Lex). L’articolo 3, comma 5, aggiunge che la legge «non produce nuovi obblighi rispetto a quelli previsti dal regolamento (UE) 2024/1689 per i sistemi di intelligenza artificiale e per i modelli di intelligenza artificiale per finalità generali».
Riteniamo che questa sia la chiave di lettura corretta, e che sia più precisa della formula corrente secondo cui la legge «si aggiunge» all’AI Act. Non si apre un secondo binario di adempimenti sui sistemi. La legge interviene dove il regolamento lascia spazio agli Stati, cioè autorità, sanzioni, diritto penale e processo, e nei settori di competenza interna: sanità, lavoro, professioni intellettuali, pubblica amministrazione, giustizia e diritto d’autore. Chi organizza la conformità a partire dal testo nazionale muove da un presupposto errato: gli obblighi sui sistemi restano quelli europei, con il calendario ridisegnato dal Digital Omnibus, il regolamento (UE) 2026/1744 dell’8 luglio 2026, in vigore dal 27 luglio, che ha differito l’applicazione del capo III, sezioni 1, 2 e 3, al 2 dicembre 2027 per i sistemi ad alto rischio ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, e dell’Allegato III, e al 2 agosto 2028 per quelli ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, e dell’Allegato I.
La riserva di decisione: il medico, il magistrato, il funzionario, il professionista
Il nucleo della legge sta in cinque disposizioni che dicono, con formule diverse, la stessa cosa.
In sanità, l’articolo 7, comma 5, stabilisce che i sistemi di intelligenza artificiale «costituiscono un supporto nei processi di prevenzione, diagnosi, cura e scelta terapeutica, lasciando impregiudicata la decisione, che è sempre rimessa agli esercenti la professione medica». Nell’attività giudiziaria, l’articolo 15, comma 1, riserva «sempre» al magistrato «ogni decisione sull’interpretazione e sull’applicazione della legge, sulla valutazione dei fatti e delle prove e sull’adozione dei provvedimenti». Nella pubblica amministrazione, l’articolo 14, comma 2, prevede che l’impiego avvenga «in funzione strumentale e di supporto all’attività provvedimentale», nel rispetto del potere decisionale «della persona che resta l’unica responsabile dei provvedimenti e dei procedimenti»; il comma 1 impone conoscibilità e tracciabilità dell’utilizzo.
Per le professioni intellettuali l’articolo 13 adotta un criterio qualitativo: l’uso è ammesso «al solo esercizio delle attività strumentali e di supporto all’attività professionale e con prevalenza del lavoro intellettuale oggetto della prestazione d’opera», e le informazioni sui sistemi impiegati vanno comunicate al cliente «con linguaggio chiaro, semplice ed esaustivo». Il testo non prevede alcuna soglia né alcun criterio di contributo significativo: è incondizionato, e ogni parametro quantitativo che circola nella pratica è elaborazione interpretativa, non norma.
Sul lavoro serve invece una precisazione, perché la lettura corrente è spesso imprecisa. L’articolo 11 non contiene alcun divieto di decisioni interamente automatizzate. Il comma 2 prescrive che l’utilizzo sia «sicuro, affidabile, trasparente», che non si svolga «in contrasto con la dignità umana» né violi la riservatezza dei dati, e impone l’informativa al lavoratore nei casi e con le modalità dell’articolo 1-bis del decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 152; il comma 3 vieta le discriminazioni. Il divieto di decisione solo automatizzata appartiene al decreto attuativo, e comunque l’articolo 22 del regolamento (UE) 2016/679 è base autonoma e preesistente. In questa materia il quadro si è evoluto anche altrove, come abbiamo osservato a proposito del lavoro tramite piattaforme digitali e della Convenzione OIL n. 193.
Il pacchetto attuativo: autorità, lavoro, attività di polizia
I due decreti approvati il 4 agosto esercitano deleghe distinte dell’articolo 24: da un lato l’adeguamento della normativa nazionale al regolamento (UE) 2024/1689, dall’altro la disciplina dei casi di realizzazione e di impiego illeciti di sistemi di intelligenza artificiale. Il primo dei due è già diritto positivo: è il decreto legislativo 9 settembre 2026, n. 160, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 15 settembre e in vigore dal 30 dello stesso mese (Gazzetta Ufficiale). Il secondo, quello su poteri delle Autorità nazionali e formazione, alla data in cui scriviamo non risulta pubblicato, e quanto lo riguarda va quindi letto come contenuto annunciato.
Sul versante delle autorità, la legge ha già individuato all’articolo 20 le autorità nazionali: l’Agenzia per l’Italia digitale come autorità di notifica ai sensi dell’articolo 70 dell’AI Act e l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale per la vigilanza del mercato e come punto di contatto unico, con Banca d’Italia, CONSOB e IVASS ai sensi dell’articolo 74, paragrafo 6, e con i poteri del Garante per la protezione dei dati personali e dell’AGCOM espressamente fatti salvi. Il decreto vi aggiunge, secondo quanto comunicato, la designazione del Garante come autorità di vigilanza del mercato ai sensi dell’articolo 74, paragrafo 8, dell’AI Act, e quindi per i sistemi ad alto rischio impiegati nelle attività di contrasto, in materia di migrazione e asilo, nella gestione delle frontiere, nella giustizia e nei processi democratici; l’anticipazione dell’operatività degli spazi di sperimentazione normativa, con trattamento preferenziale per le piccole e medie imprese e per le imprese in fase di avvio; un impianto sanzionatorio che, come precisa lo stesso comunicato, prevede limiti massimi inferiori a quelli del regolamento europeo; e un piano di formazione dei docenti sull’uso dei social media e delle piattaforme digitali. Sul lavoro, il decreto introduce il divieto di adottare unicamente sulla base di un trattamento automatizzato le decisioni sulla costituzione, la modifica o la risoluzione del rapporto, compresi i provvedimenti disciplinari e i licenziamenti, con nullità del licenziamento intimato in violazione del divieto; lo schema di decreto, nella versione circolata, riconosce inoltre al lavoratore il diritto a ottenere una motivazione intelligibile che indichi l’incidenza del sistema e i parametri considerati. Di questo impianto ci siamo occupati più distesamente nell’articolo sull’attuazione italiana dell’AI Act.
Il decreto n. 160 si articola in tre titoli e ventidue articoli. Il primo titolo riguarda l’impiego dell’intelligenza artificiale nelle attività di polizia, e qui va segnalata una distinzione che le sintesi correnti tendono a trascurare: le autorizzazioni all’identificazione biometrica remota in tempo reale seguono due binari diversi. Fuori dal procedimento penale, per le finalità di prevenzione e per la ricerca di persone scomparse o di vittime di determinati reati, l’articolo 8 attribuisce l’autorizzazione al procuratore della Repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto, per un tempo non superiore a quindici giorni prorogabili, con delimitazione dell’area territoriale e indicazione delle persone ricercate. Dentro il procedimento penale, il nuovo articolo 359-ter del codice di procedura penale affida invece l’autorizzazione al giudice per le indagini preliminari, con analoghe delimitazioni e con una disciplina dettagliata dei casi di urgenza. In entrambi i casi la violazione delle condizioni comporta la cancellazione dei dati e l’inutilizzabilità dei risultati; l’articolo 8 prevede inoltre l’interruzione immediata del trattamento.
A questo si accompagnano il divieto di alimentare banche dati biometriche con tecniche di «scraping non mirato», definito dall’articolo 2 e vietato sia nell’articolo 8 sia nell’articolo 359-ter, e la regola per cui la banca dati di confronto va formata «appositamente per ciascun utilizzo», cancellata alla scadenza dell’autorizzazione e non «suscettibile di alimentazione incrementale rispetto alle autorizzazioni pregresse». L’articolo 10 esclude infine che i sistemi di riconoscimento facciale possano essere usati «a fini di controllo e di identificazione biometrica generalizzati o indiscriminati delle persone».
Il titolo secondo contiene le disposizioni penali e civili. Il nuovo articolo 437-bis del codice penale punisce con la reclusione da uno a cinque anni l’omessa adozione delle misure tecniche di sicurezza o della sorveglianza umana sui sistemi ad alto rischio, quando ne derivi un pericolo per la vita o l’incolumità, con pene aggravate se il pericolo riguarda la sicurezza dello Stato e una figura colposa attenuata. Il quarto comma, che è la novità di maggiore rilievo per le imprese, estende la fattispecie all’utilizzatore professionale che ometta intenzionalmente la sorveglianza umana. Il nuovo articolo 25-vicies del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, porta dentro la responsabilità degli enti sia l’articolo 437-bis sia l’articolo 612-quater. Sul piano civile, gli articoli da 16 a 20 introducono un ordine di esibizione degli elementi di prova relativi al funzionamento del sistema, una presunzione relativa di nesso causale quando il danno deriva dalla violazione di un obbligo del regolamento europeo, la regola per cui la conformità al regolamento non esclude di per sé la responsabilità, un foro concorrente nel luogo di residenza del danneggiato consumatore e l’azione diretta nei confronti dell’assicurazione.
Le condizioni del Garante e la distanza dal testo definitivo
Il 14 luglio 2026 il Garante ha reso due pareri sugli schemi: il n. 531 sui Titoli I e III dello schema relativo all’utilizzo dei sistemi di intelligenza artificiale per l’attività di polizia e alle disposizioni in materia di responsabilità civile e penale, e il n. 532 sullo schema in materia di poteri delle Autorità nazionali e di utilizzo dell’intelligenza artificiale nella formazione. Il 21 luglio il Presidente dell’Autorità è stato audito alla Camera su quest’ultimo schema.
Le condizioni poste sul primo schema erano sette, dalla lettera a) alla lettera g), tecniche e, a nostro avviso, non marginali. Cinque meritano di essere richiamate: la sostituzione della locuzione «revisione umana qualificata» con «sorveglianza umana», per allineamento all’articolo 14, paragrafo 4, lettera d), dell’AI Act; requisiti di qualità dei dati per la banca dati di riferimento, con misure di sicurezza, tempi di cancellazione e garanzie di «non incrementalità del set di confronto» per ogni singolo utilizzo autorizzato; l’elaborazione dei dati biometrici consentita esclusivamente a posteriori sulle tracce registrate; l’integrazione del divieto di utilizzo di banche dati ottenute mediante tecniche di «scraping non mirato»; e, per la ricerca e la sperimentazione, il ricorso a dati sintetici o a dati reali oggetto di mascheramento o pseudonimizzazione in luogo dei dati operativi sensibili.
Il confronto con il testo pubblicato dà un esito preciso: di queste cinque, quattro sono state recepite, e la «non incrementalità del set di confronto» compare con la formula del Garante nell’articolo 9, comma 5, e con la regola dell’alimentazione incrementale negli articoli 8 e 359-ter. La prima non è stata recepita. L’articolo 3, comma 4, conserva la formula «revisione umana qualificata»; il comma 5 affianca la «sorveglianza umana» per i soli sistemi ad alto rischio, con rinvio all’articolo 14 del regolamento nel suo complesso e non al paragrafo 4, lettera d); l’articolo 6 introduce una terza espressione, «sorveglianza umana qualificata». Nel medesimo decreto convivono quindi tre formule diverse per designare il presidio umano, e non è un dettaglio lessicale: la sorveglianza umana dell’articolo 14 del regolamento è un obbligo di progettazione a carico del fornitore e di organizzazione a carico dell’utilizzatore, con contenuti definiti; la «revisione umana qualificata dei risultati delle elaborazioni automatiche» è un controllo successivo sul risultato prodotto. L’uso di denominazioni intercambiabili per istituti diversi renderà più difficile accertare che cosa sia esattamente dovuto.
Sul secondo schema il Garante ha formulato, fra l’altro, un’osservazione con cui invita a valutare l’opportunità di estendere il divieto di decisioni fondate unicamente su trattamenti automatizzati alle «decisioni di carattere valutativo, suscettibili di determinare implicazioni significative sul rapporto di lavoro», e ha segnalato che gli stanziamenti riservati all’Autorità sono «oggi insufficienti rispetto alle sue esigenze funzionali». Su questo punto il testo definitivo, per quanto comunicato, si muove in direzione opposta, precisando che la ricerca e la selezione delle candidature non costituiscono di per sé decisione finale neppure quando escludono dalle fasi successive. È una scelta che merita attenzione: chi non supera la selezione preliminare non riceve alcuna decisione da impugnare, eppure è già escluso dal procedimento.
Il diritto d’autore e le nuove fattispecie penali
L’articolo 25 interviene sulla legge 22 aprile 1941, n. 633, inserendo l’aggettivo «umano» accanto alle «opere dell’ingegno» e precisando che la protezione spetta «anche laddove create con l’ausilio di strumenti di intelligenza artificiale, purché costituenti risultato del lavoro intellettuale dell’autore», e introducendo un nuovo articolo 70-septies sulle riproduzioni ed estrazioni da parte di modelli e sistemi, anche generativi, nei limiti degli articoli 70-ter e 70-quater.
L’articolo 26 non si esaurisce, come spesso si legge, nella nuova fattispecie sui contenuti falsificati. Introduce una circostanza aggravante comune all’articolo 61 del codice penale, numerata 11-undecies per effetto dell’avviso di rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 242 del 17 ottobre 2025, interviene sull’articolo 294 sul delitto contro i diritti politici, sull’articolo 2637 del codice civile in materia di aggiotaggio, sull’articolo 171 della legge sul diritto d’autore e sull’articolo 185 del Testo unico della finanza. Il nuovo articolo 612-quater punisce con la reclusione da uno a cinque anni chi cagiona un danno ingiusto diffondendo senza consenso «immagini, video o voci falsificati o alterati mediante l’impiego di sistemi di intelligenza artificiale e idonei a indurre in inganno sulla loro genuinità»; il delitto è punibile a querela, salvi i casi di procedibilità d’ufficio. Va ricordato che il presidio penale non assorbe quello amministrativo, e che il contenuto sintetico resta un trattamento di dati personali anche quando la finalità è satirica, come il Garante ha avuto modo di precisare nel caso che abbiamo commentato.
Che cosa la sorveglianza umana non vede: il bias algoritmico
È qui che emerge il punto cieco della legge. Il divieto di discriminazione è enunciato due volte, all’articolo 7, comma 2, per l’accesso alle prestazioni sanitarie e all’articolo 11, comma 3, per il rapporto di lavoro, ma il testo non indica in che modo una discriminazione algoritmica debba essere cercata, misurata e documentata. La riserva di decisione umana presuppone che la persona sia in grado di riconoscere l’errore del sistema; se l’errore è una distorsione statistica distribuita su migliaia di casi, chi decide sul singolo caso non è in condizione di rilevarla, perché ha davanti il caso e non la distribuzione.
Gli strumenti, allora, vanno cercati altrove. Il considerando 71 del regolamento (UE) 2016/679 chiede al titolare misure tecniche e organizzative idonee a impedire «effetti discriminatori» fondati sui fattori protetti. L’articolo 10, paragrafo 2, dell’AI Act impone, per i sistemi ad alto rischio, pratiche di «governance dei dati» che comprendono, alla lettera f), «un esame atto a valutare le possibili distorsioni» e, alla lettera g), «le misure adeguate per individuare, prevenire e attenuare» quelle distorsioni. Il trattamento eccezionale di categorie particolari di dati a fini di rilevamento e correzione dei bias, che fino a luglio si leggeva al paragrafo 5 del medesimo articolo, è oggi disciplinato dal nuovo articolo 4 bis introdotto dal Digital Omnibus, che ne estende l’ambito oltre l’alto rischio precisando però di non creare «alcun obbligo di rilevare e correggere tali distorsioni». L’articolo 14, paragrafo 4, lettera b), chiede infine a chi esercita la sorveglianza umana di restare consapevole «della possibile tendenza a fare automaticamente affidamento o a fare eccessivo affidamento sull’output prodotto da un sistema di IA ad alto rischio», che il testo italiano chiama «distorsione dell’automazione». La combinazione di queste tre norme disegna un obbligo che la legge nazionale non ripete e non attenua: la riserva di decisione va organizzata, non soltanto dichiarata.
Riteniamo necessarie due precisazioni, perché il dibattito pubblico le trascura. La prima è che la discriminazione algoritmica raramente passa dal fattore protetto: passa da variabili apparentemente neutre che ne fanno le veci, il codice di avviamento postale, l’anno di conseguimento del titolo, la continuità contributiva, la fascia oraria di connessione. Escludere l’origine etnica dai dati di addestramento non elimina la variabile che la sostituisce, e rende soltanto più difficile accorgersene. La seconda è che la distorsione non risiede soltanto nei dati, ma anche nella definizione dell’obiettivo. Un sistema che ottimizza la permanenza in servizio produce esiti diversi da uno che ottimizza la produttività della prima settimana, e la scelta fra i due non è tecnica: è una decisione di politica aziendale che nessun indicatore di equità corregge a valle. In un ambito contiguo, quello dei sistemi di punteggio applicati alle persone, ci siamo già soffermati parlando delle città digitali e del divieto di social scoring.
Profili critici: la comprensibilità come condizione della responsabilità
La legge assegna la responsabilità a una persona determinata. L’articolo 14, comma 2, lo dice per la pubblica amministrazione nel modo più netto: la persona «resta l’unica responsabile». È una scelta chiara e, riteniamo, corretta, perché evita di inseguire soggettività artificiali e riporta l’imputazione dove può essere fatta valere. Resta però da dire che responsabilità e imputabilità non coincidono. Attribuire un esito a qualcuno è un’operazione formale; renderlo effettivamente responsabile richiede che quella persona possa comprendere ciò a cui sta apponendo la propria firma. Dove questa condizione manca, la riserva di decisione diventa una riserva di responsabilità, vale a dire uno strumento per individuare in anticipo chi risponderà di un esito che non era in condizione di controllare.
Di qui il rilievo dell’obbligo informativo, che la legge declina all’articolo 4, comma 3, con la formula «chiaro e semplice», e all’articolo 13, comma 2, con quella più esigente «chiaro, semplice ed esaustivo». Informare e far comprendere non sono la stessa operazione. Un’informativa esatta e incomprensibile soddisfa la lettera della norma e ne tradisce la funzione, e il professionista che la consegna al cliente non ha trasferito alcuna consapevolezza, ha soltanto costituito una prova a proprio favore. La comprensibilità, in questo impianto, non è un requisito redazionale: è la condizione di validità della responsabilità che la legge intende affermare. Sul versante delle competenze, l’obbligo europeo di alfabetizzazione in materia di intelligenza artificiale, di cui abbiamo trattato commentando la riscrittura dell’articolo 4 dell’AI Act, è oggi il presidio che rende non fittizia la riserva di decisione: senza una competenza minima, la sorveglianza umana è un adempimento formale.
C’è poi una ragione più profonda per cui riteniamo che l’articolo 15 sia la disposizione più importante della legge. Riservare al magistrato l’interpretazione della legge e la valutazione dei fatti e delle prove non è una cautela organizzativa: è il riconoscimento che il ragionamento giuridico non è un calcolo. La formalizzazione può reggere nei procedimenti semplici, con poche variabili determinate e quantificabili; non regge nei procedimenti complessi, dove concorrono più norme collegate, interpretazioni divergenti e una valutazione dei fatti che resta argomentativa. È il motivo per cui l’automazione, nel diritto, può occupare la fase istruttoria e documentale ma non la decisione, e per cui l’articolo 13 parla di prevalenza del lavoro intellettuale anziché fissare una percentuale.
Resta scoperta, infine, l’ipotesi che il sistema non sia uno strumento ma un agente: che compia in autonomia una sequenza di azioni sul mondo esterno, come abbiamo osservato a proposito del patteggiamento Meta e degli agenti di intelligenza artificiale. In quello scenario la questione non è più chi decide, ma chi risponde di una sequenza di azioni che nessuna persona ha deliberato. La legge 132/2025, costruita intorno alla figura dello strumento di supporto, non offre una risposta, e nemmeno l’AI Act la offre in modo compiuto.
Conclusioni
La legge 132/2025 non aggiunge obblighi europei, li presuppone. Il suo contributo proprio è di avere scritto, settore per settore, che la decisione appartiene a una persona, e di avere costruito intorno a questa affermazione un impianto di autorità, di tutele e, per la prima volta in modo organico, di fattispecie penali. È un impianto coerente, e la sua effettività dipende da due elementi che il testo lascia aperti. Il primo è il calendario: dei due decreti approvati il 4 agosto 2026 ne è stato pubblicato uno, il n. 160, in vigore dal 30 settembre, mentre quello su autorità e formazione non risulta ancora pubblicato a pochi giorni dalla scadenza della delega, fissata al 10 ottobre 2026; la delega dell’articolo 16 sui dati, gli algoritmi e i metodi di addestramento non risulta esercitata. Il secondo è la sostanza: una riserva di decisione umana funziona se chi decide dispone degli strumenti per vedere che cosa il sistema ha fatto e su quali dati, e questi strumenti non stanno nella legge nazionale ma negli articoli 4 bis, 10 e 14 dell’AI Act e nell’articolo 25 del regolamento (UE) 2016/679. Chi organizza la conformità partendo dal testo italiano troverà una dichiarazione di principio; gli strumenti per darle attuazione si trovano nel diritto europeo.
Autore: Valentina Grazia Sapuppo
